LATAJ LEGALNIE

W lotnictwie cywilnym są decyzje, które formalnie nie nazywają się karą, ale w praktyce działają jak kara. Zapadają nie w sądzie, lecz w procedurze administracyjnej i potrafią w jednej chwili wyłączyć człowieka z wykonywania zawodu. Jedną z nich jest odmowa pozytywnej weryfikacji w ramach sprawdzenia przeszłości, skutkująca brakiem dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska. Choć mechanizm ten ma charakter prewencyjny, w praktyce może być oparty wyłącznie na informacji o postawieniu zarzutów. To rodzi pytanie o granice między bezpieczeństwem a sankcją w państwie prawa.

Dostęp do strefy zastrzeżonej kontrolowanego lotniska nie jest dodatkiem do pracy pilota ani technicznym ułatwieniem. Jest warunkiem koniecznym wykonywania zawodu w realiach lotnictwa liniowego. Bez niego pilot może posiadać ważną licencję, aktualne badania lotniczo-lekarskie, wymagane uprawnienia i odpowiedni nalot, a mimo to pozostaje faktycznie wyłączony z wykonywania czynności lotniczych na lotniskach, na których realizowana jest zdecydowana większość operacji handlowych.

Problem ten nie dotyczy jednak wyłącznie pilotów. W analogicznej sytuacji znajdują się wszyscy pracownicy, których obowiązki zawodowe wymagają dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska – w tym członkowie personelu pokładowego, technicy, mechanicy, pracownicy obsługi naziemnej, ochrony czy służb operacyjnych. Dla każdej z tych osób brak pozytywnej weryfikacji oznacza faktyczną niemożność wykonywania pracy, niezależnie od posiadanych kwalifikacji i doświadczenia.

Czym jest sprawdzenie przeszłości?

Sprawdzenie przeszłości to procedura polegająca na weryfikacji osób ubiegających się o dostęp do strefy zastrzeżonej lotniska, której negatywny wynik może uniemożliwić wykonywanie pracy – nawet bez wyroku sądu. Jest mechanizmem prawnym służącym wstępnej ocenie, czy dana osoba może zostać dopuszczona do pracy wymagającej dostępu bez eskorty do strefy zastrzeżonej lotniska. Istotą sprawdzenia przeszłości nie jest rozstrzyganie o winie czy odpowiedzialności, lecz zebranie i ocena określonych informacji o osobie wykonującej pracę w środowisku o podwyższonym poziomie ryzyka. W teorii chodzi o to, by dostęp do strefy zastrzeżonej miały wyłącznie osoby, wobec których nie istnieją przesłanki wskazujące na zagrożenie dla bezpieczeństwa.

Obowiązek stosowania sprawdzenia przeszłości wynika bezpośrednio z przepisów prawa Unii Europejskiej. Podstawowym aktem jest rozporządzenie (WE) nr 300/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady, a szczegółowe wymagania zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2015/1998. W szczególności pkt 11.1.3 załącznika wskazuje, że sprawdzenie przeszłości obejmuje potwierdzenie tożsamości, weryfikację historii zatrudnienia i aktywności z co najmniej ostatnich pięciu lat oraz – w zakresie dopuszczalnym przez prawo krajowe – informacje dotyczące karalności lub innych istotnych okoliczności.

Co kluczowe, prawo UE nie wprowadza automatycznego wykluczenia opartego wyłącznie na fakcie wszczęcia postępowania karnego. Kryterium oceny stanowi ryzyko dla bezpieczeństwa, a nie sam status procesowy danej osoby. Natomiast u nas przepisy – jak to często bywa – są bardziej restrykcyjne.

Procedura sprawdzenia przeszłości

Polska, jako państwo członkowskie UE, zobowiązana była przyjąć przepisy regulujące procedurę sprawdzenia przeszłości, co znalazło odzwierciedlenie w ustawie – Prawo lotnicze (w szczególności art. 189b – 189f). Z perspektywy organizacyjnej procedura rozpoczyna się po stronie pracodawcy lub podmiotu kierującego daną osobę do pracy na lotnisku, a następnie realizowana jest przez zarządzającego lotniskiem, który odpowiada za kontrolę dostępu do stref zastrzeżonych. Ten etap ma znaczenie praktyczne, ponieważ pokazuje, że sprawdzenie przeszłości pełni funkcję filtra dopuszczeniowego: brak pozytywnej weryfikacji oznacza niewydanie, cofnięcie lub nieprzedłużenie identyfikatora uprawniającego do wejścia do strefy zastrzeżonej.

Kluczowym elementem procedury nie jest jednak część formalno-organizacyjna, lecz weryfikacja tzw. negatywnych przesłanek dokonywana przez Straż Graniczną. To właśnie na tym etapie procedura nabiera realnego ciężaru prawnego. Oś całego mechanizmu stanowi art. 189e ustawy – Prawo lotnicze. Przepis ten wprost wskazuje, że negatywne przesłanki sprawdzenia przeszłości ustala komendant oddziału Straży Granicznej.

Zgodnie z tym przepisem negatywne przesłanki zachodzą m.in. w przypadku:

• wystąpienia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego,
• powzięcia wiadomości o aktualnie prowadzonym postępowaniu karnym przeciwko osobie albo o jej prawomocnym skazaniu – w związku z przestępstwami wymienionymi w art. 189e ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, popełnionymi umyślnie i zagrożonymi karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 3 lata. Przepis ten odsyła do katalogu czynów określonych w Kodeksie karnym oraz w innych ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w prawie farmaceutycznym

To drugie rozwiązanie ma kluczowe znaczenie. Ustawodawca dopuścił bowiem negatywny skutek już na etapie powzięcia wiadomości o toczącym się postępowaniu karnym, a więc przed jakimkolwiek rozstrzygnięciem sądowym co do winy. Nawet przy zawężeniu tej przesłanki do przestępstw o określonej wadze, negatywny skutek w postaci braku dostępu do strefy zastrzeżonej może powstać na długo przed zakończeniem postępowania karnego.

Dodatkowo, zgodnie z art. 189e ust. 4 Prawa lotniczego, dokonując ustaleń, komendant oddziału Straży Granicznej uwzględnia informacje pochodzące nie tylko z rejestrów karnych, lecz także przekazywane przez organy władzy publicznej, administracji oraz służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Przepis ten dopuszcza również sięgnięcie do informacji pozostających w dyspozycji Policji, prokuratury oraz służb specjalnych.

W praktyce oznacza to, że weryfikacja Straży Granicznej ma charakter szeroki i może opierać się także na informacjach, które nie zostały jeszcze zweryfikowane w toku postępowania sądowego.

W skrócie: sprawdzenie przeszłości zamyka się na etapie informacji o negatywnych przesłankach. Jeżeli Straż Graniczna je stwierdzi, dalszy ciąg ma charakter czysto techniczny – brak podstaw do pozytywnej weryfikacji oznacza brak dostępu do strefy zastrzeżonej.

Co istotne, negatywny wynik sprawdzenia przeszłości nie jest pozbawiony kontroli sądowej. Czynność komendanta oddziału Straży Granicznej polegająca na stwierdzeniu istnienia negatywnych przesłanek stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia, w którym osoba zainteresowana dowiedziała się o jej dokonaniu. Potwierdził to m.in. wyrok WSA w Gdańsku[1] a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego[2]. Natomiast do czasu uwzględnienia skargi administracyjnej ustalenia komendanta SG pozostają w mocy i dostęp nie może zostać przyznany.

Wątpliwości prawne

Problem ze sprawdzeniem przeszłości nie polega na tym, że ktoś „sprawdza”. Sama idea sprawdzenia jest potrzebna i uzasadniona – jej celem jest ochrona lotnictwa. Tym celem nie jest natomiast sankcjonowanie ludzi za każdy konflikt z prawem.

Z perspektywy bezpieczeństwa lotniczego kluczowe są zupełnie inne ryzyka niż większość tych, które dziś uruchamiają negatywny wynik sprawdzenia. Dla Straży Granicznej realnie istotne jest to, czy dana osoba nie jest powiązana z organizacjami terrorystycznymi, nie uczestniczy w działalności przemytniczej, nie działa w zorganizowanych strukturach przestępczych ani nie wykorzystuje dostępu do lotniska do czynów wymierzonych w bezpieczeństwo operacji lotniczych.

Tymczasem obowiązująca konstrukcja prawna prowadzi do sytuacji, w której brak dostępu do strefy zastrzeżonej może wynikać z postępowań dotyczących czynów niemających żadnego realnego związku z ochroną lotnictwa. Wystarczy przypomnieć, że do katalogu przestępstw zagrożonych karą co najmniej 3 lat – a więc objętych art. 189e – należą m.in. spowodowanie uszczerbku na zdrowiu powyżej 7 dni czy zniszczenie zabytku. Serio – formalnie spełniają one kryterium ustawowe, choć z punktu widzenia bezpieczeństwa lotnictwa są całkowicie peryferyjne.

Co więcej, żadne przestępstwo typowo „lotnicze” nie powoduje automatycznej odmowy dostępu do strefy zastrzeżonej. Decydują ogólne kategorie przestępstw z Kodeksu karnego albo innych ustaw (np. o ochronie zabytków czy prawo farmaceutyczne) często oderwane od ryzyka, któremu sprawdzenie przeszłości miało przeciwdziałać.

Problem pogłębia fakt, że odmowa może nastąpić już na etapie samego postępowania karnego, zanim jakikolwiek sąd wypowie się co do winy. W praktyce oznacza to, że pilot, mechanik czy członek personelu pokładowego traci możliwość pracy nie dlatego, że został uznany za winnego, lecz dlatego, że sprawa karna po prostu trwa. Czasem miesiącami, czasem latami. Czasem nawet bez obiektywnych podstaw. Jest to rozwiązanie trudne do pogodzenia z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności zawartą zarówno w Konstytucji RP jak i w Kodeksie karnym.

W efekcie mechanizm, który miał służyć ochronie lotnictwa przed najpoważniejszymi zagrożeniami, zaczyna działać jak szeroki filtr eliminacyjny, stosowany zanim zapadnie wyrok i bez realnej oceny, czy dane zarzuty w ogóle mają związek z bezpieczeństwem operacji lotniczych. I właśnie w tym miejscu pojawia się zasadnicze pytanie: czy obecny model nadal realizuje swój pierwotny cel, czy raczej produkuje skutki uboczne, które w praktyce uderzają w ludzi niezagrażających lotnictwu – i to zanim ktokolwiek stwierdzi, że zrobili coś złego.

Dobrze byłoby, gdyby prawodawca skupił się na tym problemie a nie regulacji wysokości lotów…

---

[1] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2024 r. III SA/Gd 679/23

[2] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2024 r. II GSK 1316/24